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在选择使用诱导手法的场合，如果涉及财政措施，则必须对该项措施的目的、用途和效果进行事前预测与事后评价，并公开结果。

但是，也有几个重要问题需要研究回答：一是，党组织审定或者同意要不要制定一部法，其初衷、出发点和基本原则是什么？二是，审定或者同意的制度基础和理论基础是什么？三是，如何从体制和机制上保证党组织的审定或者同意与有关国家机关行使立法提案权的科学衔接？四是，如何避免审定或者同意的标准过严，使反映民主法制建设需求而应当尽快制定的法难以出台？ 那么，一部法进入立项或者提案审议阶段之后，党应当如何领导呢？对这个问题，彭真当年的提法和做法，就是一个原则批准，叫全国人大常委会通过的法案，在党内都是事先报经党中央原则批准的。第七，党领导立法工作，需要一支精通立法的内部力量。

这与党的十八届四中全会精神是完全一致的。这就把立法工作中的党委领导与人大及其常委会主导对立起来了，是值得高度重视的问题。这部《宪法》在序言中写了党的领导，但是，党是指什么范围的主体，宪法并没有明确界定。当前甚至今后相当长一段时间内，面对错综复杂的国际国内形势和法治建设的历史与现状，我们党正在领导人民进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，为了取得这些伟大斗争的最后胜利，坚持党在一定范围内和一定程度上，对立法工作进行掌控式、审批式、监管式的领导，十分必要。来源：《法学》2017年第5期。

中央在原则批准法律草案，包括提出《宪法》修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。也正因此，总结历史和现实，以历史唯物主义的观点方法，对党中央主要领导人和地方党委主要负责人个人在领导立法中所发挥的作用加以深入研究，具有极为重要的意义。[22]小早川光郎：《行政の過程と仕組み》，《行政法学の現状分析高柳信一古稀記念論集》，第151页。

藤田教授曾经对远藤博野的《实定行政法》（1989年）与阿部泰隆的《行政的法系统》（1997年）的体系进行评论，指出其说明过于繁杂，在很大程度上破坏了行政法总论的整体性与连贯性。塩野宏：《行政法（1）行政法総論（第5版）》，第79页。[28]并且，有关法规命令的说明也集中在委任立法的界限问题上。而上述各项机制在法律和协定当中多大程度上被明确规定也是需要关注的重点问题。

第一，行为形式一般是指引起具体的权利义务关系产生、变更和消灭的方法，但新增加的行为形式有的与此标准并不相符。[12] 第二，如前所述，作为传统行政作用法中心概念的行政行为，具有法理论的积累功能、秩序形成功能、简化功能、安定性功能和权利救济衔接功能。

三、新的行政作用法体系的展望 （一）行为形式论的课题 综合以上各项学说，本文尝试绘制出行政法总论的未来图景。因此，本文尝试将行政手法的评价基准区分为三种类型：传统的行政法基准。并且，当事者可以充分发挥专业技术优势和自身经验选择最佳的行动方案。在这一制度基础上，从2000年开始，美国行政预算管理局的情报与规制机构对行政规制机关进行监察，并向议会提交规制的成本收益年度报告书。

各论是指在法的目的和性质上存在共通的解释原理并受其支配的各个领域（包括警察、规制、公企业、公用负担、财政法等）的作用法理论。第二，行为形式论提示了行政活动的法律手段，并从法治主义立场对行政活动进行规范并形成秩序，以确保行政活动符合法律的明确性、安定性要求，此即行为形式论的秩序形成功能、简化功能以及法律安定性功能。[36]美国在1970年代后期根据总统命令导入的规制影响分析手法属于早期模型。近年来，在传统契约形式的基础上还出现了建筑协定、绿地协定、景观协定、风景地区保护协定等新的契约形式。

这些契约均以当事人的自主意志为前提，并基于行政机关的认可，从而使双方能够为公益目标进行合作。总之，计划手法具有间接规制手法的基本特征。

而是在整理长期以来形成的各学说的理论脉络的基础上，分析和预测今后相关理论的发展趋势。[19] 与此相对，宇贺克也教授则将行政作用法区分为行政活动的类型、法的构造、行政的行为形式三个阶段。

宮田三郎：《行政法総論》，第193-196页。由此可见，行政作用法总论在行政法理论转型过程中仍然具有重要作用。这些计划不同于直接规制，而是属于间接的规制手法，即在确认市民或者经营者自由行动的同时，建立行政规制的基本框架，从而引导和建立秩序。过于膨大的目标设定很可能造成公共投资的浪费。（六）合意的手法 合意的手法是行政主体与私人或者私人相互之间达成协议，基于协议内容自主采取行动以实现行政目的的手法。另外，上述诸种行政活动方式作为行政介入私人经济活动与社会生活的主要手段，在应用过程中存在哪些利弊得失？如何进行合理的选择适用？本文对此也将进行概括性讨论。

合意手法的基本单元当然是行政契约。为此，一方面要剔除不断膨胀的行为形式论当中多余的要素，另一方面要补充其欠缺的要素，以实现行为形式论的纯化。

实际上，关于行政作用法的体系问题学界已经存在诸多讨论，笔者在此并不是要提出一种独特的体系建构学说。例如，亚当·斯密就认为，确定税源的标准之一即征税成本最小原则，由此引申出执行成本最小原则也是行政效率的一种体现。

[21]前引（11）小早川光郎书，第254页。[1]行政作用法不同于行政组织法，是规定行政作用的根据或基准的一切法的总称。

[5]有关行为形式论的功能，参见Eberhard Schmidt-Assmann著，太田匡彦、山本隆司、大橋洋一译：《行政法理論の基礎と課题—秩序づけ理念としての行政法総論》，2006年版，第296-303页。另外，仅关注各种行为形式的最终法效果，对于法效果的形成过程并没有特别关注，结果是各种行为形式被切割开来分别探讨其法的性格，从而沦为片面和局部的理论考察。第一，传统的行政法基准包括：①法治主义的要件。因此，从行政法的观点来看，一方面要认清行政干预的法律界限，另一方面为确保自主行动的实效性与可预测性，应当明确提示行动的目标。

行政机关主导推动的（私主体）自主行动的形态多种多样，如强制经营者进行自主规制、企业对消费者的信息提供义务、对制定行动基准的建议和劝告、与自主行动团体缔结协定、设定外部限制、给予补贴、设立公益法人与强制加盟等等不胜枚举。（三）直接规制的手法 在迄今所有的行政手法当中，发挥主导性作用的仍然是规制的手法。

再有，最近的高冈德洲会医院开设许可事件（最判平成17·7·15民集59卷6号1661页）的裁判中，法官对于从医院设立许可申请到保险医疗机关拒绝许可的连续性的行政程序（即法的构造），即承认其具有处分性，并提供了权利救济的机会。因此，究竟应当如何选择正确的规制手法，美国从1970年代后期开始推行规制影响分析，近年来日本的中央省厅与地方自治体也开始实施行政事务评价制度，以建立事前、事中与事后的规制过程的监督机制。

那么，应当如何看待这种变化呢？作为一种理论进路，有学者主张可以超越前人的框架并建构全新的法体系，甚至认为行政作用法没有继续存在的必要。[27]今后则应当针对公行政的民间委托、与地方团体的管理协定以及PFI等现象，对契约缔结的权源、契约相对人的选择标准、契约形式、契约程序、瑕疵论、指导监督权限的保留以及契约解除权等进行更深入的研究。

虽然也有观点认为行政指导很难完全纳入行政作用法体系，但相关法解释原理的逐步系统化的确发挥了发现问题与解决问题的重要功能。但是，作为行政介入手段的行政计划并不包括上述诸种抽象度极高的计划，而是指那些具有显著规制效果或者地域影响力的计划，如都市计划、港湾计划、国立公园利用规制计划、地方森林计划、市镇区域活性化基本计划、地域医疗计划等等。[24]美国的行政法体系即如此。例如，行政行为是否需要法律根据、法律行为与准法律行为的分类、许可（以及许可变更）的性质论、申请在先原则、变更认可的限制、不可变更力与实质的确定力、受益行政处分的撤消限制与撤回损失补偿、附款的界限论、效果裁量论等等，这些内容不仅涉及行政法解释的基本知识，也提供整个行政领域共同适用的法律原理。

[29] （二）行政手法论、法的构造论的课题 由若干的行为形式和程序集合构成的行政活动的构造，理论界存在不同的称谓，如法的构造、法系统、法制度、法的手法、法的措施等等，[30]本文统一使用行政手法概念。那么，无许可条件下实施某种行为，就是对一般禁止的违反，由此将导致行政处罚或者强制执行。

行政计划数量众多，诸如国土计划、地方财政计划、科学技术基本计划、道路整备计划、防卫计划、自治体的综合计划、防止地球温室效应行动计划等等。另外，计划的手法并非行政直接介入市民生活和经济活动，而是承认个人或经营者的自主性和自发性，所以对经济与社会自由的侵害程度相对较低。

在传统的行政作用法总论上，效仿民法上的法律行为理论建构的行政行为论处于法体系的核心位置，至于其他的活动形式一般只是简单加以说明。[12]畠山武道：《石油セミカルテル事件最高裁判决の検討—行政指導分析に関する従来の理論の再検討》，《経法》6号，第68-69页。